Svensk stadshistoria slutar aldrig att förvåna mig. Det gäller i synnerhet de beslut som ingen tycks vara villig att ifrågasätta längre och som därför behandlas som en form av tradition, ett administrativt kulturarv. Med den första kommunreformen i Sveriges moderna historia, år 1862, skapades dagens städer och kommuner, medan de två följande kommunreformerna 1952 och 1971 förvandlade alla städer och kommuner till just kommuner. Under diskussionen av den första kommunreformen sattes tonen för kommunernas framtida ställning inom den blivande nationalstaten. Kommuner kunde inte tänkas ha egna rättigheter som inte var helt beroende av staten.
Denna formulering kan tyckas helt självklart utifrån nationalstatens perspektiv. Staten kräver självklart överordning. I efterhand framstår dock många saker som självklara. 1862 års kommunreform slutförde för kommunernas del en statsformering som hade pågått i århundraden. Den förmoderna staten formades utifrån en balans mellan ständernas intressen och en kunglig överhet, där städer representerades av borgarståndet. Nationalstaten definierade delaktighet utifrån medborgarnas inkomst och förvandlades först under 1900-talet stegvis till en demokrati där formell medborgarskap är grundläggande.
I de årtionden som följde på den första kommunreformen verkade staten i övrigt inte bry sig om kommunernas lokala politik. Statens bristande kontroll förklaras oftast med en liberal laissez-faire-politik. Mera troligt är dock enligt mig att staten fortfarande var begränsad och därför inkapabel att verkligen styra ett samhälle på alla nivåer. De experter som sedan mitten av 1800-talet stod för rikets modernisering anställdes därför främst av städerna. Först efter andra världskriget gick dessa experter alltmer över i statens tjänst – de så kallade socialingenjörerna.
Det var först under mellankrigstiden som staten utvecklade en politik- och förvaltningsförmåga utan dess like. Denna förändring förknippas mestadels med välfärdsstatens uppbyggnad. Politiska initiativ låg numera väldigt långtgående hos staten, som styrde kommunerna allt mera ingående genom att tilldela uppgifter som finansierades av kommuner med hjälp av deras beskattningsrätt samt med statliga bidrag. Dessa uppgifter kunde kommunerna knappast vägra att utföra. Ändå fastslog 1974 års regeringsform i sin portalparagraf den lokala självstyrelsen som en grundbult i den svenska författningen. Denna formulering kompletterades genom tillägget att: ”En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.”
Balansen mellan stat och kommun är därför otydlig och kan inte enkelt förklaras med hänvisning till regeringsformen. Det lokala självstyret är i praktiken beroende på statliga uppdrag och bidrag, vars regler staten kan ändra om det anses nödvändigt.
Eftersom det är staten som sätter reglerna har många kommuner problem, till exempel de norrländska kommunerna som för tillfället bär upp Sveriges återindustrialisering med miljardintäkter (för staten). Dessa kommuner är ofta så fattiga att de inte har råd med de uppgifter som staten har lagt på dem. Dessutom tvingas samma kommuner att ta stora finansiella risker för utvecklingen av framtida industriområden utan att få mer än en högst symbolisk avkastning för dessa risker – och en förhoppning om att stora grupper av framtida industriarbetare betalar sin kommunala skatt i just dessa kommuner. Det löftet har svikits många gånger. Kommuner kan i sin tur vägra etableringen av nya gruvor, med hänsyn till att de stora riskerna inte balanseras av säkra intäkter. Det argumentet ogillas däremot av staten.
Som sagt, ingenting av det här är egentligen en nyhet. Det har påtalats och diskuterats. Tidigare regeringar lovade att utreda en skattereform, en utredning som dock aldrig ens påbörjades. Rädslan för en förändring av balansen mellan stat och kommuner är uppenbar, medan initiativet än så länge helt och hållet verkar ligga på en sida, statens.
Tystnaden från kommunalt håll, vad gäller denna dysfunktionella ansvarsfördelning och de uppenbara konsekvenserna för kommunernas verksamhet, är än så länge öronbedövande. Till och med regeringens indragna medel för storstädernas lokaltrafik under våren 2024 – ett tillskott som kommunerna sedan många är kunde förlita sig på – orsakade inte mycket av en diskussion. Den ansvarige ministerns försvar gick ut på att lokaltrafiken helt enkelt inte är en statlig uppgift. Det är korrekt, fast svaret missar uppenbarligen målet.
Kommunerna är sedan mer än 100 år beroende av en rik flora av statliga bidrag för att kunna tillvarata sitt lokala självstyre. Självstyret kan därför framstå som en fiktion, eftersom kommuner för det mesta inte har råd med det. De styr inte över sina ansvarsområden och är beroende av omfattande statliga tillskott för att organisera det som staten kräver. Men det verkar inte oroa tillräckligt mycket för att någon skulle vilja utvärdera balansen mellan stat och kommun.
Det verkar dock vara på tiden. Eller så förstår jag fortfarande ingenting.
P.S. I juni 2024 publicerade Dagens Nyheter en grafik som visar svenska kommuners självstyre och dess begränsningar på ett väldigt tydligt sätt, en enkel jämförelse mellan de nordiska länderna.
